《禁止垄断协议规定》解读

 

　　一、修订背景

 

　　《反垄断法》实施以来，反垄断执法机构持续加强和改进垄断协议执法，截至2022年底，共查办垄断协议案件227件，罚没款68.08亿元。其中，2018年机构改革以来，查办垄断协议案66件，罚没款27.77亿元。《暂行规定》作为《反垄断法》的配套规章，自2019年9月1日施行以来，对明确垄断协议执法标准和程序、统一监管执法规则、保护市场公平竞争、维护消费者利益和社会公共利益发挥了重要作用，但也存在相关制度规则需细化、数字经济领域垄断协议规制规则需完善、纵向垄断协议认定规则需明确、执法程序需进一步规范、法律责任威慑作用需强化等问题。为贯彻落实党中央、国务院关于强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施的重大决策部署，贯彻实施新《反垄断法》，更好预防和制止垄断协议，有必要对《暂行规定》进行修订。

 

　　一是健全完善反垄断法律制度体系的重要内容。党的十八大以来，我国逐步构建形成科学完备、统一权威的反垄断法律制度体系，推动反垄断监管全面纳入法治轨道。进入新发展阶段，为夯实高质量发展的法治根基，以良法促进发展、保障善治，有必要落实新《反垄断法》精神和制度要求，进一步完善规制垄断协议的实体和程序规则，提高我国反垄断法治化、规范化水平，推动高标准市场体系建设。

 

　　二是充分发挥反垄断监管职能作用的现实需要。垄断协议行为破坏市场竞争机制，严重影响生产要素市场化配置和国民经济良性循环。完善规制垄断协议的制度规则，提升反垄断监管执法的精准性、有效性、权威性，能够有效解决制约经济发展的垄断协议问题，促进商品和服务自由流通，更好发挥反垄断监管推动建设全国统一大市场、构建新发展格局、促进高质量发展重要职能作用。

 

　　三是提升反垄断监管效能的具体举措。当前，一些隐性、复杂、新型的垄断协议问题逐步显现，为更好适应我国社会经济发展要求和现实执法的需要，有必要进一步规范垄断协议执法程序、完善执法机制、补齐监管短板、丰富监管工具，不断推进执法制度化、规范化、程序化，提升反垄断监管效能，为严格规范公正文明开展垄断协议监管执法提供坚实的制度保障。

 

 

　　在修订过程中，市场监管总局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大关于加强反垄断的战略部署，注重强化制度规则引领，准确把握新《反垄断法》的要求，兼顾促进公平竞争和创新发展，主要坚持以下原则：

 

　　一是全面落实新《反垄断法》精神和制度要求。深刻领会《反垄断法》修法精神，准确把握和全面体现新《反垄断法》关于垄断协议制度修订的基本原则和主要内容，聚焦新增和修改的制度规则，进行补充和细化，确保新法修订条款更好落地实施。

 

　　二是充分体现“宽严相济”的立法精神。落实新《反垄断法》，强化对垄断协议违法行为震慑和惩戒力度，增加责任人员的相关法律责任，增强反垄断执法权威。同时，坚持发展和规范并重，落实约谈改进等梯次性监管工具，进一步细化宽大制度，健全纵向垄断协议不予禁止等制度规则，保障经营者合法权益，促进经营主体规范健康发展。

 

　　三是切实增强制度规则的可预期性和可操作性。鉴于新《反垄断法》规定较为原则，执法标准有待明确，进一步完善和细化《暂行规定》的实体性和程序性规则内容，为反垄断执法机构科学、精准、规范执法提供统一标准和依据，为经营者营造公开透明可预期的公平竞争制度环境。

 

 

　　《暂行规定》共36条，包括授权与管辖、垄断协议行为的认定、调查程序、法律责任等。与《暂行规定》相比，《规定》保留21条，新增15条，修改16条，修订后共51条。修订主要涉及以下六方面：

 

　　（一）进一步明确竞争关系的认定标准。一是新增界定相关市场的有关规定。充分吸收国务院反垄断委员会《关于相关市场界定的指南》的核心内容，总结执法经验，明确需求替代和供给替代分析的考虑因素，为执法实践提供更为清晰的规定和指引（第七条）。二是增加关于潜在竞争者的规定。明确“具有竞争关系的经营者”包括已处于同一相关市场的实际竞争者，也包括具备在一定时期内进入相关市场可行性的潜在竞争者，借鉴国际通行规则，进一步明确相关执法标准（第八条）。

 

　　（二）完善数字经济领域有关规定。一是明确约定计算价格的“算法、平台规则”构成固定价格的垄断协议（第八条）。二是关于分割销售市场和原材料采购市场的规定适用“数据”等要素（第十条）。三是分别对经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等达成横向和纵向垄断协议的方式进行列举，更好适应数字经济背景下的反垄断监管需要（第十三条、第十五条）。

 

　　（三）细化对纵向垄断协议认定规则。一是新增纵向价格垄断协议抗辩权。经营者对所达成的纵向价格协议，可在个案中对其行为不具有排除、限制竞争效果进行举证，反垄断执法机构经认定后对该协议不予禁止（第十四条）。二是新增安全港规定。经营者能够证明符合市场监管总局规定的市场份额标准及其他条件的，反垄断执法机构对相关协议不予禁止（第十七条）。

 

　　（四）细化组织和帮助达成垄断协议有关规定。一是细化认定标准。明确《反垄断法》第十九条所称“组织”和“实质性帮助”包含的违法情形及具体认定标准，为执法机构精准执法和经营者依法合规增强制度保障（第十八条）。二是提供宽大指引。规定组织和帮助达成垄断协议的经营者需承担法律责任的同时，明确上述经营者亦可以根据垄断协议宽大制度申请减轻处罚，充分体现宽大制度精神，为经营者提供更好合规指引（第三十七条）。

 

　　（五）进一步规范调查程序。一是进一步规范立案、行政处罚告知、行政处罚决定等垄断案件执法程序，充分体现保障当事人陈述、申辩或者要求听证等权利（第二十四条、第二十七条、第二十八条、第二十九条）。二是增加了答复举报人专门规定，明确反垄断执法机构可应书面实名举报人书面申请，依法向其反馈举报处理结果，更好保障举报人知情权（第二十三条）。三是进一步细化了宽大申请和认定程序，明确经营者申请宽大的时间、提交材料的具体要求、重要证据的标准等，并规定了组织帮助者、个人责任人员申请宽大的程序，为执法机构和经营者提供更为明确、清晰的指引（第三十七条、第三十八条、第四十七条）。四是进一步规范中止调查程序、豁免认定程序，根据修改后的《反垄断法》，新增约谈制度，并作出细化规定，使垄断协议执法程序更加完备（第十九条、第二十条、第三十二条、第三十六条）。

 

　　（六）完善法律责任。一是根据新《反垄断法》相应调整规章法律责任有关规定（第四十二条至第四十六条）。二是针对负有个人责任的经营者法定代表人、主要负责人和直接责任人员，规定了申请减轻或者免除处罚的幅度（第四十七条）。三是明确反垄断执法机构工作人员违法情形的处理（第四十八条）。四是新增反垄断执法中发现公职人员涉嫌违法犯罪问题线索的行纪衔接规定（第四十九条）。

 

　　四、主要特点

 

　　《规定》主要有以下三方面特点：

 

　　一是充分发挥指引规范作用，垄断协议规制规则更为细化。此次修订工作在全面落实新《反垄断法》基础上，结合理论和执法实践，对垄断协议制度的实体、程序、管辖、执法监督等问题进行统筹完善和细化，特别明确垄断协议豁免、宽大、效果抗辩、安全港等制度，着力构建系统完整、逻辑严密、规则明确的垄断协议规制体系，不断提升反垄断配套规章的科学性、针对性、有效性，为执法机构精准执法和经营者依法合规经营提供公开透明可预期的行为指引。

 

　　二是有效回应新经济监管需要，对数字经济等新型垄断行为规制更加精准。针对经营者达成垄断协议形式更加复杂隐蔽、手段呈现数字化趋势等实践问题，《规定》充分考虑数字技术和商业模式的特点，对利用算法固定价格、分割数据市场、利用平台开展意思联络等作出补充规定，对新型组织和帮助达成垄断协议的情形进行具体细化，并做好与现有规定统筹衔接，为审慎、精准开展新领域、新形式垄断协议执法提供有力的制度支撑。

 

　　三是注重完善程序性规定，促进提升执法规范化水平。《规定》更好体现“柔性”执法，新增约谈制度并明确相关程序和实体要求，给予当事人纠正违法行为、消除损害后果的机会，有助于保持经营主体的活力，实现有效市场与有为政府更好结合、良性互动。同时，充分体现公平正义和执法为民，进一步明确规定相关行政执法程序制度，如事先告知、听证、举报答复、纪检监督等制度，在执法源头、过程和结果等关键环节充分体现强化对行政权力的监督和约束，推进严格规范公正文明执法。